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如何处置过剩产能

近日,围绕产能过剩这一核心问题,关于供给侧结构改革的话题引起了舆论广泛关注和讨论。中国经济供给方与需求方存在哪些问题,需要进行什么样的结构改革?本文对此进行讨论。

 

历史的回顾

近期的经济形势使人回想起了上世纪90年代下半期的经济形势。两个时期似乎表现出某些非常相似的特点。

1992年邓小平南巡讲话后,中国经济掀起了加速发展和改革的浪潮。不过随后一个时期的货币过度宽松和各级政府在投资方面过于积极的作为,也导致了相当严重的负面效应。广义货币供应量M2增长率连年超过20%,曾一度达到37%的超高速(1993年)。1992-1994年现价固定资产投资的年增长率连续高达44%、62%、30%。固定资产投资中,国有投资占了主要部分。

货币过度宽松和政府支持的大规模投资引发了经济过热,随后出现了产能利用率迅速下降和过剩、企业亏损面扩大、效益滑坡、大批国企经营不善、经济增长疲软等问题。

面对这种情况,国家于1995开始实行了对国有企业“抓大放小”的政策,对经营不善的中小国企,采取了破产、兼并、改制、重组、出卖等措施。1997-1998年又推行了国企股份制改革,将改革扩展到大型国企,陆续将一批国有企业改造为股份制企业。这些措施使一大批经营不善的国企破产倒闭、改制为民营企业或股份制企业,扭转了国有企业效益滑坡的趋势,改善了经济结构。

与此同时也进行了宏观调控,M2和固定资产投资增长率双双回落到15%以下,经济增长在低谷之后逐步回升。

目前经济面临的问题,也与以前一个时期宏观政策过度宽松、各级政府大量借贷、大规模投资有关。特别是2008-2010年期间,为了应对国际金融危机的影响,我国货币供应量和固定资产投资增幅连年超过20%,2009年两者分别高达28%和30%,其中国有固定资产投资增幅高达43%。当时不仅中央政府推出了4万亿元的投资计划,各地政府也纷纷组建融资平台,借债投资高达20万亿元以上。

这一轮投资浪潮随后导致了很多行业产能严重过剩,企业经营困难,不能正常还贷,亏损面不断扩大,经济不断走软。GDP增长率已从2010年的10%以上持续下滑,2015年跌破7%。2015年1—11月,全国工业亏损企业亏损总额超过了8000亿元,其中国有控股企业的亏损占到一半以上,亏损面超过1/3。国有控股企业亏损额已相当于其利润总额的43%,远超过非国有企业8%的水平。由于一些国企享受政府的各种政策优惠,目前还有许多问题仍掩盖着没有充分暴露出来。

这些情况说明,当前处置过剩产能、清算不良债务、解决经营不善的国有企业的问题,推进国有企业体制改革,都已成为当务之急。否则,问题还将继续趋于严重。

 

产能过剩的成因

产能过剩在世界上是具有普遍性的问题,在市场经济国家中都常常发生,并具有周期性特点。不同的是,我国的产能过剩问题发生似乎更频繁,程度更严重,调整也更困难。

对比我国上述两个时期的情况,可以发现两次经济下滑都与之前经济政策的过度刺激有关;在很大程度上都是货币超发、经济过热、投资过度的产物。两者也都表现为产能过剩、企业亏损增加、不良债务上升。两个时期的困难中,国有企业都首当其冲。这些与各级政府的GDP主义以及从传统计划经济体制传承下来的投资饥渴症、软预算约束有直接关系。

在1992-1995年和2008-2010年的两次大规模投资浪潮中,政府的宽松货币政策和银行的软预算约束都起了很关键的作用,各级地方政府也都扮演了重要的角色。货币当局一度放弃审慎的货币政策,商业银行不怕坏账大规模放贷,地方政府不计成本不顾风险进行投资,是促成后来的产能严重过剩的基本原因。

这两轮产能过剩和经济下滑的区别也很明显。近一轮产能过剩和结构失衡的程度比以往更加严重,原因在于背景条件不同。在90年代上半期的投资浪潮之前,我国经济的消费率和投资率都处在比较合理的区间。1991年,最终消费率为62%,资本形成率为35%。1992-1995年的投资浪潮虽然带来了三、四个百分点的消费率下降和资本形成率上升,还没有出现特别严重的消费-投资结构失衡。

而在2008-2010年的这一轮大规模投资之前,我国实际上已经面临消费率过低、资本形成率过高的结构失衡问题。2007年的最终消费率51%,资本形成率41%。在经过那一轮投资浪潮后,2010年消费率进一步降至49%,比1995年低10个百分点;资本形成率升至47%,比1995年上升8个百分点。

在如此高的资本形成率、如此低的消费率条件下,过度投资带来的产能过剩越发严重。这是因为投资形成的生产能力通过产业链的传导,最终要靠消费扩张来释放。在最终消费率过低、资本形成率过高的情况下,过度投资必然加剧供给过剩、需求不足的局面。

因此,解决当前面临的问题,至少要着眼于两个方面:一方面是如何消化现有的过剩产能,解决供给方的问题;另一方面是促进消费率回升、储蓄率和投资率合理回落,改善需求结构,扩大有效需求。

 

如何处置过剩产能

在我国诸多产业产能严重过剩的背景下,一些经营不善的国有企业在各级政府保护下持续亏损而不破产倒闭;有些企业没有还款能力,长期靠借新债还旧债维持生存,债务窟窿越滚越大;有些地方对经营不善的非国有企业也有过度保护的情况。这些情况使结构调整难以到位,债务风险不断上升,金融泡沫越来越大。这种情况类似博弈论中的“囚徒两难问题”,即所有当事者都寄希望于其他竞争者被淘汰出局,自己坚持到形势好转,最终活下来。但用行政保护方式坚持的结果,是产能过剩难以改变,形势无法好转,最终可能拖垮整体经济。这种情况必须改变。

解决产能过剩问题,有两种不同的思路。其一是靠行政手段,由中央政府下达指标,强制淘汰过剩产能。过去的经验证明,这一方式能够很快见效,但缺点在于一刀切,尤其在地方政府偏袒自己的地方国有企业的情况下,有可能把有效率的企业淘汰掉,无效率的企业反而保留下来。

其二是纠正政府的不适当干预和对企业的过度保护,让市场调节发挥作用。撤除对国有企业的各种补贴、优惠,强化银行约束,对“僵尸”企业该清算的清算,该破产的破产,或进行改制重组。用改革的方式调整结构,靠市场机制去过剩产能,有利于合理配置资源,有利于公平竞争、促进效率提高。但这需要规范各级政府和银行的行为。如果行政保护依旧,调整就很难落到实处。

在国有企业改革方面,一直都存在阻力。还在上世纪80年代,就有些思想保守的人不断纠缠“姓资姓社”,坚持认为只有国有企业才代表社会主义方向,一旦改革涉及产权制度变更,就背离了这一方向。有人认为国企即使进行股份制改革,也必须保持国有控股。这些看法与“四人帮”的“宁要社会主义的草,不要资本主义的苗”异曲同工,与过去三十多年改革的实践背道而驰,也与十八届三中全会提出的使市场在资源配置中起决定性作用的改革方向背道而驰。要推进改革,就必须抛弃这些过时的意识形态思维定式。

在90年代下半期的那一轮国有企业改制过程中,也出现过一些问题,主要是改制过程规范程度较差、透明度低,出现了暗箱操作、幕后交易、侵吞国有资产等腐败和不公平分配现象。此外当时制度准备不足,社保体系不健全,使相当部分下岗失业人员生活面临困难。

这次在解决亏损企业和过剩产能问题时,应当吸取这些经验教训,在阳光下改革,提高规范程度,并做好社会保障和促进再就业等工作,避免重复以往的问题。有利之处在于目前的国企职工基本都已被社保体系覆盖,收入可能下降,但不至于面临生存问题。回顾上世纪90年代的经验,大量失业人员要靠民营经济来吸收。政府应当做好职业介绍、转岗技能培训、失业保障发放、困难救助等工作,尽量减少冲击。在那些国企比重很大、民营经济欠发展的地区,就业机会更少,困难更多。政府应当尽可能改善市场环境,简化行政管理,鼓励创业创新,创造更多的就业机会。

 

改善需求结构,扩大有效需求

当前很多经济学家在宏观经济讨论中不再讨论需求问题,转而讨论供给方的问题,原因在于他们注意到了用传统的货币刺激的方式来扩大总需求已经越来越无效,副作用越来越大,而继续扩大政府投资也面临着有效投资空间越来越狭窄的限制。

这些观察无疑是正确的,但这并不意味着可以忽视需求方的问题。只是需求方的问题不能再靠过去的宽松货币政策、靠不断刺激投资来解决,这反而会使产能过剩问题更加严重。在目前我国消费率过低,储蓄率和资本形成率过高的情况下,需要的是通过促进消费率合理回升、储蓄率和投资率合理回落来改善需求结构、扩大有效需求。

一般而言,居民消费率和储蓄率是很难由政府进行调节的。但人们常常忽略了政府消费、政府储蓄和政府投资这几个关键变量。以2014年为例,来自财政预算资金的各级政府固定资产投资近2.7万亿元,政府性基金收入5.4万亿元的大部分用于投资,政府还从银行等渠道借款进行投资,国有和国有控股机构固定资产投资合计高达16.1万亿元。除此之外,各级政府还通过税收减免、补贴、免费供地、价格优惠等各种形式吸引和鼓励投资。所有这些既提高了储蓄率也提高了资本形成率。

而与此同时,我国在教育、医疗等方面的公共消费支出比例仍然低于世界平均水平;1/3城镇常住人口没有城镇户口,其中大部分人的公共服务和社会保障问题没有解决;农村还有相当数量贫困人口没有脱贫;城乡居民基本养老保险金只有每月七八十元的水平。

因此,促进消费-储蓄再平衡的关键在于改善政府支出结构,改善公共服务和社会保障,减少不必要的政府投资,减少政府对投资的刺激和干预,促进收入分配合理化。这应当成为财税体制改革的主要内容。这将促使消费率恢复到合理水平,使消费需求能够对经济增长起到支撑作用。

企业负担过重是影响收入分配格局、同时也影响需求结构的一个重要因素。如果能将企业的社保缴费相当于工资总额的比重从40%降到30%以下,对启动内需和增强企业活力都十分有意义。差额部分可以用国有资产收益或部分出让国有资产来抵补。

垄断是影响收入分配和消费需求的另一个重要因素。解决这个问题,总的原则应该是凡能引进市场竞争机制的领域尽可能引进竞争机制。有些天然垄断领域做不到这一点,就需要提高透明度,加强监管,引进社会监督,还应该通过税收等安排把不合理的垄断利润转变为公共收益。在这些垄断性领域搞混合所有制、股份制改革,也要合理设计改革的顺序,需要先解决透明度和垄断利润合理分配的问题。否则就可能带来寻租、幕后交易等弊端。

此外,目前我国经济的债务杠杆率还在持续上升,已经进入了一个高风险区间。这是较长时期以来货币政策过度宽松造成的。实际上目前仍过于宽松,去年M2增长比GDP增长至少快了7个百分点。在结构扭曲的条件下,不断增加流动性不能起到支持实体企业的作用,反而加剧产能过剩、扩大金融泡沫、积累不良债务。因此要实现去杠杆,货币政策必须切实回归中性稳健。

文章原题为:关于产能过剩的反思

(载于香港《经济导报》2016年第4期)

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