城市化与城市规模

（在信睿高和沙龙的演讲，2011年8月27日）

    王小鲁：挺高兴有机会跟大家讨论城市化问题。我刚才听到陈总讲的观点，发现我们的观点没有那么大的冲突，有些感觉是一致的，这里头也有一些不同点，主要恐怕还是角度问题，我们从不同的角度看问题。比如看大象，你看到的是象腿，我看到的鼻子，可能多几个人看，就比较全。像刚才陈总讲的大城市，首先咱们理解的大城市这个概念不太一样，你说300万人可能是比较合适的规模，跟我想的恰恰差不多，但我管它叫大城市。你说大城市的时候，心里想的可能是北京、上海这样的大城市。这样的城市在我的辞典里，叫“超大城市”。国家统计局原来怎么定义大城市小城市？是城市非农人口20万人以下叫小城市；20—50万人叫中等城市；凡是50万人以上的全部叫大城市。现在用非农人口的概念有点过时了，我们把它换一下，用市区常住人口来算的话，我愿意给它一个定义：100万人以上叫大城市，50-100万人的城市叫做中等城市，50万人以下叫小城市。从这个意义上讲，我们俩没有太大的冲突。

    还有一些问题我觉得是可以讨论的，比如在大城市我们都感觉到污染问题，宜居性下降问题，树少了，跟自然离得远了，交通拥挤，人口太多等等问题。另外，还有对土地资源、水资源的占用，还有污染排放等问题，如果我们从大城市搬到小城去，我们占不占地，用不用水？我们会不会继续排放污染？我觉得都会，只不过把它们都分散了，现在1000万人住在北京，1000万人集中在北京排放污染。如果我们到小城市去居住，只不过是分散在不同的小城市排放污染。如果你不治理污染的话，结果实际是一样的，只不过在北京你感觉到问题更突出和集中。我去过很多小城镇，垃圾成山，污水成河，那个宜居性真的不敢恭维。北京治理不好的话，会是到处是垃圾，小城市也是一样的。而且污水处理、垃圾处理、排放处理，都需要规模。规模过小的城市，处理污染的能力更弱，成本更高。水资源也会面临同样的问题。我待会儿会提到，小城市对人均土地资源的占用远远大于大城市。从这个角度上讲，它实际上是更浪费的。这里很大的问题是规划，怎么样规划，同样是几百万人的城市，规划得好和规划得不好，结果是不一样的。

我们现在官本位体制，都去复制北京的城市规划，北京有一个大广场，各个地方城市也都去建大广场；北京有一个长安街，有一个二环路、三环路、四环路，而地方中等城市也想搞长安街和二环三环，同样是用摊大饼的模式去建城市。北京的城市规划是非常糟糕的，现在认识到，已经晚了。各地如果都按这个方式去搞城市规划的话，无论是大城市还是小城市都搞不好，都会带来非常大的问题。

    （PPT放映）

    关于过去城市化进程我简单带过，过去中国城市化率，半个多世纪来从10%上升到50%。特别是改革后发展很快。改革前17年城镇人口增加1.1亿人，改革后32年增长5亿人。

    未来会怎么样？如果从长远趋势看，所有的发达国家，城市化率都比我们高，发达国家平均在70—80%之间，有些甚至到90%，我们现在是接近50%的城市化率，要走到发达国家那一步，可能还要上升20—30个百分点。这就意味着还有4亿现在的农村人口仍然到转移到城市中来，变成城市人口。当然现有的城市是不够的，所以城市的数量肯定会增加，城市的规模也会增加，这就是意味着必然要继续推进城市化进程。而且我认为，这个城市化进程，在今后二三十年中间仍然是引领中国经济增长的主要推动力，而且它会带来非常大的社会变迁，带来整个社会结构的改变。

    关于城市规模问题，从过去发展来看，是跟城市化政策联系在一起。改革以前有严格的城乡隔离制度，有对城市发展严格的限制，城市化率在整个改革前时期，每年平均只增加0.25个百分点，城镇人口一年增加不到400万人。改革开始的时候提出来一个新的政策，叫做“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”，这个政策一方面是改变了过去那种全面限制城市发展的政策，但另一方面，向小城镇倾斜，仍然继续限制大城市规模。所谓大城市规模，就是我刚才说的，50万以上都叫大城市。同时，在这个过程中，逐步放开了农民工进城的限制。从1978—1995年，这17年中间，城市化率每年上升0.54个百分点，比改革前提高了一倍。城市人口平均一年增长1000万人。90年代中期后，政策进一步松动，2001年提出一个新的政策叫做“大中小城市和小城镇协调发展”，这个政策代替了“鼓励发展小城镇，限制大城市发展”的政策。另外，过去仅仅是默许农民工进城，后来进一步变成鼓励农民工进城，特别是各地政府，积极鼓励当地农民工到城市打工、输出劳动力。因此在1995—2010年期间，城市化率每年上升1.4个百分点，城镇人口每年增长2000万。这也使城市规模发生了变化。

    这张图是1978年城市规模分布。

    这是1988年，小城市相对来说数量上增长更快。这和整个时期鼓励小城镇发展，限制大城市是有关系的。严格来说限制大城市发展并没有完全限制住，但毕竟大城市的发展速度远远落后于小城镇和小城市的发展。这里还和很多的行政措施有关，比如很多乡变成镇了，很多县变成县级市了，因此城市数量增加了。但它们都是小城市。

    1998年的城市规模分布，仍然和1988年基本一致。

    这里是2008年的城市规模分布图。

    这张图跟上张图很不一样，主要是50—100万中等规模城市的数量大量的增加。这里面有一个统计口径的问题，这个图是用的城市常住人口，因为以前用非农人口统计，但后来统计局已经不用了。这么一个变化和统计口径的变化究竟有什么关系呢？我们做了一些计算，就是用一些数据往回推，换算到以前的口径，再来看这个变化是什么样的。

    这里有两个表，一个是把后来的常住人口换算到原来的非农人口口径进行比较，另一个是把1998年的数据也换算成按城市常住人口计算，这样就把这两个年份的口径都统一起来了。统一起来后有一个结果，从数量上来看，按非农口径仍然是50万人以下的中小城市数量最大。但是从增长幅度来看，大城市的增长幅度远远高于中小城市，比如200万人以上城市，数量的增幅是77%，100—200万人口的城市数量增幅是52%……再以下的城市增幅很小，甚至是负的。这个情况按照城市市区总的常住人口来计算也是一样的，也就是说90年代后期到现在为止，这是一个新的变化，即大城市和中型城市数量增加很快，小城市增加很慢，甚至像20—50万这一档次是减少的。

    城市的规模结构明显发生了变化，它的政策原因我想很明显，因为过去是严格限制大城市发展，鼓励中小城市发展的，特别是鼓励小城镇发展的。这个政策到90年代末松动一直到放弃，正式调整为大中小城市和小城镇协调发展，这是2001年正式作为文件公布的。这个变化实际上很大程度上影响了城市结构的发展。也就是说，前一个时期是小城市发展快的时期，城市平均规模是下降的，从平均一个城市40万人口下降到30万人口，这个情况从90年代末开始回转。也就是说，政策调整后，市场自然导致这样一个结果：大城市发展更快了。

    这些大城市，加上中型城市为什么发展会加速？讲原因的话，还要看城市规模收益和外部成本之间的关系。我们每个住在城市的人都感觉得到，大城市确实有大城市的问题，交通拥挤、环境和宜居性变差，但如果问一问在座的人，今后五年内你们有谁打算搬到50万人以下的城镇吗？

    （插话：我是15年前从小城镇涿州来到北京，晚上看到北京两边都是灯光，那个时候我觉得一定要到北京来。）

王小鲁：这里我觉得有几个因素。城市规模很大程度由两方面的因素决定：

一方面的因素叫城市的聚集效应，或者叫规模经济。什么意思？就是当城市规模做大时，它会带来一系列经济上的好处，比如产业向一个城市集中的时候，它的产业配套能力增强了，运输距离缩短了，空间集中了，使得成本节约，带来一定的竞争优势。

再有就是基础设施，在比较大的城市，相对比较容易完善基础设施的配套条件，有一套完善的基础设施。因为人口规模够，它就会带来利用效率的提高和成本的节约。

再比如，比较大的城市有利于产业服务和市场中介组织的完善，这些反过来又会促进不同产业效率的提高。比如像银行，各种各样的产业服务，它要在一些很小的小城镇设网点，成本是很高的，因为它服务的对象规模很小，人很少。所有银行都到小城镇去设网点几乎不可能，但它在大城市没有问题，因为有这样一个人口规模，而且有大量的企业，服务对象是集中的。反过来，这样的产业服务组织，市场中介组织，像会计师事务所，律师事务所，技术服务，出口服务等等，这些服务设施和机构的发展都是跟市场规模联系在一起的。

还有，城市规模形成后，会形成比较充分的要素供应，会形成金融市场、劳动力市场，人力资本市场等等。当然还有产品市场，消费市场。这些市场的形成和扩大都有利于提高效率。

还有一个更突出的问题，信息的传播，知识、技术的传播等等，这些在大城市也相对比较容易。当然现在中小城市情况有改善，是因为互联网的出现。但大城市仍然相对来说是一个信息、知识、技术传播比较容易的场所。

最后一条，节约土地资源。为什么会节约，我待会儿再说。这些是一方面。是城市规模带来的有利的方面。

    不利的方面，就是城市的外部成本。产业和人口集中了，一定程度上就会带来交通拥堵、环境污染，地价昂贵，企业管理成本提高，城市管理难度提高。最后流动人口增加，犯罪率上升，治安问题也来了。还有人与自然的隔离，降低了宜居性，人际关系发生改变。过去住在村里，小城市里，邻居之间大家都像亲戚朋友，像一家人一样。住在大城市，谁也不认识谁，相互之间没有任何联系。同时城市规模过大也可能会造成资源过载的问题，就是刚才陈总提的水资源问题，是一个比较突出的问题。像北京，这样的问题就很突出。凡是遇到这样问题的城市，就面临一个发展是不是可以持续下去的问题。

这两方面的因素，正负外部性互相如何平衡，它就很大程度上决定了城市规模。虽然城市规模扩大，居民生活成本上升、舒适性下降了，但另一方面，他有更高的收入来补偿，他又可以享受更好的城市服务，这对人又是一个很大的吸引。很多人明明知道城市生活成本高，还愿意到大城市来，甚至愿意到北京上海这样的大城市来，因为那个地方就业机会更多，收入更高，或者有更好的服务等等。还有，企业服务成本虽然会上升，企业占地会更贵，交通成本也可能会上升，但企业成本的上升可能有更高的盈利性来补偿。再有，政府管理成本上升，但仍有可能有更高的财政收入来补偿。像北京这样的城市在财政收入方面，跟很多城市相比仍然有很多优势，它的财政资源比其它很多城市充裕得多。因此说什么规模的城市更好，应该做城市规模经济性评价，也就是说，什么样规模的城市从经济角度上讲是好的。

城市经济成本效益模型图：

    我们看两条向上倾斜的曲线，下面一条代表外部成本，上面一条代表规模收益，规模收益高于外部成本的时候，这个城市有一个净收益，就是说，这样一个规模的城市比其它地方更好，比农村更好，经济上更合算。我们可以假设外部成本增加是一个递增的曲线，尽管都是上升的，但成本的增加是递增的，规模收益的增加是递减的。起初，净收益是随着城市规模扩大而增加的，但随着它外部成本的增加，净收益到某一点就不再增加反而减少了。到了上面C点交汇的地方，所有增加的规模收益都被外部成本抵消掉了，到这一点，城市规模效益就没有了。再超过这个点就是负的效益了，这个城市的规模就过大了，是不经济的，不合算的城市。

    城市规模优化的实证分析（1999）图：

    刚才说的这个理论模型能不能得到实证数据的支持，我在1999年做了一个研究项目，用全国600多个城市的数据，是从80年代到90年代的数据，把城市的规模收益和外部成本全部模拟出来，这是用相对比重，即它的纵轴是外部成本和规模收益占GDP的比重，而不是产出的绝对值。很明显的，刚才理论说的那种情况是存在的。下面那条线就是外部总成本的曲线，上面是总的规模收益的曲线。很明显，这两者之间确实在相当大的范围内，有一个净收益的区间，即城市规模收益大于它的外部成本。处在这个区间的城市，从经济上来讲是好的；一直到很大的程度，到一千多万人的时候，这个城市就不合算了。就是说，它的总的规模收益被外部成本抵消了，再扩大的话，可能就变成负的了。这并不是一个绝对的判断，不是对每个场合都适用的。因为比如说北京、上海都超过这个规模了，但相对来说，上海的经济效益就比北京要好，因为这里头还取决于很多其它的因素，比如城市规划是不是合理，城市的管理水平怎么样，都会影响到它的收益和成本。在这个简单化的模型里面，什么样规模的城市净收益最高？100—400万人这么一个区间。大家可以看到两条曲线之间垂直距离最大的部分，即100—400万人区间。所以跟陈总刚才讲的300万人，我们这一点上是差不多一致的。

    这是从实证分析得到的发现，即规模在100—400万人的城市，平均的净规模收益，占当地GDP的17%—19%，明显大于其他规模的城市。我做这个课题的时候，中国城市平均规模，按城区人口计只有52万人，显著低于我刚才说的优化规模。我们也发现超过400万人的城市，净收益是缓慢递减的。小于10万人的城市，没有发现净规模收益。当然也不排除不同的情况，小城市跟小城市之间不一样，有些小城市是很好的，但很多小城市经济上是不太好的。

    但这个模型并不是说要把所有城市做到100—400万人之间。这是一个简化的模型。实际上我们还要考虑更多的因素。例如，不同规模的城市，它们之间在功能上是有互补性的。如果把这个问题考虑在内的话，还有很多的小城市和小城镇也都有存在的理由和发展空间。但如果我们从全国范围来看，最好的小城镇，“百强镇”，按照评分评出来的，都在什么地方？90%集中在两个地方，就是珠三角和长三角地区，其它地方几乎没有什么效益特别好小城镇。什么原因呢？我大致概括一下，这两个地区有什么共同特点。

    第一个特点，这两个地区都有一个超大城市为核心。在长三角上海是核心。珠三角的核心是一个双核结构，即香港和深圳。

    第二点，这两个地区都不是一个单独的，孤零零的大城市放在那里。像陈总讲的单核结构，单独一个大城市，旁边没东西了。这两个地区都不是这样的，这两个地区在核心城市之外都有密集的城市分布，其中都有好几个百万人以上的大城市，这些大城市形成了这两个地区城市群的主干。再加上一批中小城市和一批镇，共同组成了这样一个城市群的结构。我觉得这是这两个地区一致的、共同的特点。

    第三，在这两个城市分布比较密集的城市群中，不同的城市之间有非常密集的陆地交通网连接，交通很方便，而且这两个地区还都有国际性的港口，和主要的内河出海口，这就进一步提供了交通方便的条件。如果没有这样一个城市群，或者城市带的结构，你想要让孤立的小城市或者小城镇发展，恐怕很难发展起来。为什么这两个地区小城镇能发展起来？很多小城镇都有很多产业在那里，企业在那也干得很火，它靠什么？靠跟大城市之间密切的联系，而且服从于整个当地产业的结构和布局。它直接给大城市主干产业提供零配件，提供原材料和服务。因为它形成了一个结构，在这样一个结构之内，小城市或者镇的发展都不难。但离开了这样一个城市群结构，想靠政策去推动，单独发展某个小城镇，发展得起来吗？恐怕发展不起来。

    再看占地，各类城市和镇的人均占地面积表。

    这里面有两个指标来衡量土地的利用效率：人均建成区面积和人均市辖区面积。可以看到，规模越小的城市，人均占地面积越大。特别突出的是后一个指标，人均市辖区面积；50万人以下的小城市，人均占到5000多平方米；200—400万人之间的城市，人均在1000平方米左右。和50万以下小城市相比，小城市占地是它的5倍以上，人均占地相差这么多。因此，如果中央政府采取一个政策，大家不要搞大城市，都去搞小城镇，就会发现一种情况，即中国的土地很快会被占完。

假定我们考虑城市进一步发展的情况下，农村人口继续向城市集中，但假定未来大城市少吸收1亿人，而小城市多吸收一亿人，就是说如果他们不再进入大城市，而只进入小城市，那么当我们到发达国家水平的话，中国要多占6亿亩耕地。现在我们有18亿亩耕地的红线是不能突破的，而我们在城市化过程中还要不断占地，实际上还是要突破的。只是现在我们有复耕的方式来补偿。但如果你再多占6亿亩耕地的话，中国是没有办法承受的。所以我一直反对政策人为地向小城市和镇倾斜，我认为这不是一个合理的政策。

    关于城市规模，我们看看国际经验的话，应该说发达国家的城市化发展普遍是以大城市为主。美国43%的人口住在100万以上的大城市。日本48%，澳大利亚60%，我们2005年的数据只有18%。

        我们做了一个模型分析，用56个人口规模和土地规模都比较大的国家，考察哪些因素会影响城市集中度。城市集中度指的是人口居住在百万以上人口大城市中的比重，这个城市集中度是受哪些因素的影响？我们发现首先是受人均GNI，即人均国民收入的影响。即，随着人均国民收入的增长，城市集中度会提高。其次，随着城市化率的提高，集中度也会提高。第三，人口密度对集中度也会有影响。第四，路网密度对集中度的影响是负的，就是说一个国家交通网非常发达的时候，住在比较小的城市，某种程度上和住在大城市一样方便。比如家住在北京以外，我可以坐车到北京上班，下班又离开北京了。日本很多人是这样的，上班跑到东京，下班坐新干线和城铁就走了。另外城市集中度还和不同地域的特点有关，比如美国，大洋洲地区和东北亚地区，城市集中度更高。欧洲地区还有非洲地方比较低。

    把这些因素都放在一起我们可以看到，大部分因素有正的影响，但像道路设施的影响是负的。基于对这些影响因素的估算，我们再来算一算，按照这样一个模型推算，中国正常的大城市的集中度应该是多少？结果发现2007年应该达到29.9%，即应该有大约30%的人口居住在百万人口以上的城市。而当年实际的大城市集中度只有20%，差了10个百分点。从这个角度讲，我们大城市的发展不是太多了，而是远远不足。

    接下来我说几点关于城市规模结构和布局的思考：

    第一点，优化城市规模，并不简单意味着人口向现有的大城市集中，而且也不应该主张推动400万人以上的大城市继续扩张。首先是政策导向，你是不是继续引导人往最大城市集中？不应该是这样一个政策。不要用政策去引导人口向北京、上海这样的超大城市集中，而是更着眼于百万人口级别这样一个规模的，我把它叫做一个合理规模的大城市。并不是说北京、上海规模一定就不合理了，它仍然有合理的成分，像我刚才说的珠三角和长三角地区，这两个地区共同的特点是都有巨大的城市作为核心，才有这样一个城市群的结构。

    接下来如果我们看未来的城市化趋势，中国要达到发达国家的城市化率，还会有大约4亿农村人口转移到城市。现有城市规模和数量都远远不够，至少还需要增加100座以上百万人口级别的大城市。因为现在的大城市数量过少，而且少数超大城市已经过度拥挤膨胀，这样一个结构显然不利于未来城市化向一个合理的结构转换。实际上这些超大城市过度拥挤和膨胀和一个原因有关系，就是适度大城市发展不足。如果北京周边有更多的百万人以上的城市的话，北京面临的压力要小得多。刚才陈总说的人往燕郊去，应该是非常合理的趋势。但燕郊还没有形成规模。如果北京周围有几个逐渐形成规模，具备百万人级别的城市，它们和北京市又有紧密的交通和物流联系，就会有效减少北京市的人口压力。在这一点上珠三角地区的城市布局看来较好。所以北京、上海，现在把重庆也应该考虑进去，这些城市的发展都有必要参考珠三角地区城市群发展的经验。

    我刚才讲中国恐怕至少要新增加100个，或者超过100个百万人口级别的城市，这些城市从哪来？当然要从现有的中小城市来。这个意义上讲，中小城市也得发展。但中小城市有好几百个，不应该是齐头并进，不是说让所有中小城市或者小城镇平面扩张，而是有选择的使一部分有条件的中小城市发展成大城市。这个选择由谁来做？我觉得首先应该是市场选择。我到长三角地区去看，一个镇已经变成一个几十万人的城市，那是市场选择的结果。市场有这个选择，然后政府再来顺应市场的要求去把城市规划搞好，把城市布局搞好，把城市交通基础设施做好。这个条件下，这些城市就会更快的发展。城市规划也非常重要，刚才陈总也反复讲到这个事，同样一个规模的城市，规划好和规划差的城市恐怕会相差特别大。北京这种一圈一圈往外铺的摊大饼式的布局应该是一个规划不好的结果，以后各地城市的规划应该避免走北京这条路。

    如果说我们现有几百个小城市，两千个县城，还有几千个镇，都要在行政力量的推动下搞投资和扩张，我想接下来的效果会很差，在经济上会很不合理，很不合算。其实这里头仍然只有少数的小城市会变成大城市。首先是市场的选择，这是基础，其次是政府有远见的、合理的规划。这非常重要。

    这里就涉及到在城市化过程中政府和市场的作用是什么？市场在某种程度上会导致规模优化，但存在外部性。单纯靠市场调节不一定导致最优结果，可能小于或超过最优规模。这里要注意，一个倾向是人为地向小城镇和镇倾斜，另一个倾向是人为地打造大城市或超大城市，这危险性也很大。因为政府的选择并不一定是市场的选择，有可能你巨额投资后，造就的是一个空壳城市。所以这方面要避免由于政府主导的投资造成土地资源和其它资源浪费。但是政府在城市化过程中又需要它扮演一个重要角色，关键是城市规划和改善基础设施条件，这些是需要政府来做的。

    在城市化过程中存在市场失灵，存在规模过小或者过大的问题，同时也存在政府失灵，所以政府的干预是需要很好的设计的。不能用政府的力量去代替市场，但同时又需要政府通过有远见的规划和设计为市场导向提供服务。

    这里涉及到一些显性的倾斜政策，其实还有一些隐性的倾斜政策。例如，北京为什么那么有吸引力？举一个例子，北京高考的分数线比外地很多省区自治区都低。就这一条，北京户口就值钱了。很多家长为了让孩子能上大学，能上一个好大学，宁可想方设法在北京弄一个户口，住到北京来，尽管很难弄。但它创造了这样一个吸引力，这个吸引力本来不应该有的。如果全国高考有一个更公平的起跑线的话，你没必要挤到北京来。但它人为制造了一个机制，造成北京人口拥挤，当然这只是其中一个因素。

    简单归纳一下：

    中国仍然处在快速城市化过程中。城市化在未来20—30年会继续引领中国经济增长。

中国城市目前主要的问题是适度规模的大城市发展不足。

我们需要注意到城市之间存在外部性，存在不同规模城市的互补、共生关系，所以城市在空间布局上看是有结构的。

考虑到这些情况，城市规划需要有前瞻性，而且需要充分考虑市场信号、资源条件，经济和人口布局。

    在做这些事情的同时，又需要避免政府过度干预导致错误的资源配置。

  （完）