《21世纪经济报道》2013.11.04   

《21世纪》： 十八届三中全会召开在即，财税体制改革被认为是改革的必要且重点领域。自上世纪80年代我国启动财税体制改革以来，财税制度已取得重要进展，但是，仍有未尽之处。您认为目前财税制度存在哪些突出矛盾和问题？

贾康：我国经济持续30多年高速增长，与财税改革的推进密不可分，在几轮重大的经济体制改革中，财税都成为先行者和突破口。财政体制是政治、行政和经济体制的联结点，我国社会经济发展中面临的新情况、新问题、新矛盾，均直接或间接与财政关联，都需要在深化财税改革中服务全局、配套于全面改革来加以解决。目前，我国仍处于可大有作为的战略机遇期，也处于矛盾凸显期和改革深水期，财税改革任务紧迫。中央明确把加快改革财税体制和全面深化财税金融体制改革放到了为我国经济结构调整和产业转型升级可持续发展提供政策支持和发展动力的高度。

当前，我国财税体制运行中存在的突出矛盾和问题主要有：

政府和市场在资源配置中的地位、作用不清，财政职能存在缺位、越位、错位情况。

政府间责权划分不够清晰。中央与地方之间、省以下各级政府之间职责、事权界定不明晰。地方税体系建设严重滞后，地方政府缺乏稳定的收入来源。另外，转移支付总量过大，且存在一定程度的不规范问题。

政府收入体系也存在结构性问题。政府收入总量中可统筹的公共财政收入比重偏低，规范程度不足。

预算体系部门色彩明显，制衡机制较弱。在全口径政府收入中，除政府公共预算可以统筹使用外，不能统筹的政府性基金、社保和国资预算等三项均具有明显的部门色彩；预算透明度不高，不利于预算监督。预算的编制、审议、执行、监督各环节之间的制衡机制不强。

财政支出结构不尽合理，经济建设支出依然偏高，行政管理费支出居高不下，严重挤占了其他必保支出。支出绩效理念不牢，目前仍未形成统一的绩效评价体系，财政支出绩效难以保障，支出结构有待进一步优化。

财税其他领域的矛盾与问题也较为突出。地方债务管理制度欠缺，政府债务风险增大。财税基础信息缺失，没有全国性的信息系统。国有企业与国有资源管理存在缺陷。国家资产负债表的规范编制仍然处于“空白”状态。亟需整体协调企业、市场、政府宏观调控体系等诸多方面，大力推进配套改革。

王小鲁：当前财税体制存在一些突出的问题，包括公共收支透明度低、缺乏公众监督，一部分政府收入不规范，财政支出结构不合理、存在公共资金浪费和腐败，财政资金分配苦乐不均，各级政府财权和事权不匹配，税收征管体系不健全、税负不均等等，是导致收入分配失衡和影响资源有效配置的重要原因，迫切需要通过推进财税体制改革来解决。可以把财税体制改革看作未来体制改革的一个重要突破口。

这其中，当前广泛关注的一个热点是解决财权和事权不匹配的问题。这个问题非常重要，但另外一个问题至少也同样重要甚至更重要，这就是财政支出结构不合理，主要表现在公共服务和社会保障方面支出不足和分配不均，而不必要或效率不高的政府投资支出和政府自身消费支出过多过滥，导致公共资源大量浪费和流失。这是导致收入分配失衡的一个重要原因。解决财政支出合理化的问题，除了财政公开透明、引进公众监督以外，关键要制定严格的党政机关行政管理支出和各项公共服务支出的标准。在公共服务均等化的大原则和目标之下建立统一标准，并根据各地经济发展程度、自然、地理、历史、民族等条件以因素法进行适当调整，允许合理差别，逐步缩小差别，形成各地的执行标准。有了一套严格的标准，才能按照标准严格财政纪律，进行合理监督，也才能使社会公众的监督有据可依，落到实处。

财税改革的思路和方向

《21世纪》：财税改革涉及财政改革、税制改革、预算体制改革等。您认为下一步的财税改革应该遵循怎样的整体思路？税制改革的重点领域，包括营改增、消费税、资源税、个人所得税、房产税等，其改革的方向是什么？

王小鲁：我认为税制改革的基本思路和方向应当是为政府向全社会的公共服务提供稳定可持续的来源，同时必须保证和促进公平的市场竞争，调节企业和个人的收入差距，促进公平的收入分配。

税制改革应主要解决以下几个问题：其一，继续推进营改增，并合理调整增值税和所得税的税率，促进公平税负，并减轻小、微企业税务负担。其二，推进资源税改革，把资源性收益的主要部分纳入公共财政，用于公共服务。其三，征收垄断利润调节税，促进公平分配。其四，推进房产税改革，抑制投机需求，抑制房价上涨；合理范围内的自住房应免税，主要针对投机性囤房和拥有超限住房的少数人群。其五，在个税征收方面，严格对非劳动收入的所得税征管，解决高收入者低税负、大量逃税的问题。

我国税收结构应逐步提高直接税的比重，降低间接税比重，以促进收入分配合理化。但这个过程只能是渐进的，通过改善现行税收结构和相关制度来逐步实现。

贾康：当前和今后的税制改革应按照“稳定税负，扩大税基，优化结构，合理分权”的原则，理顺政府、企业与个人的分配关系。下一阶段的财税改革要在全面服务于经济、政治、社会、文化、生态各领域改革的基础上，在调整分配结构特别是合理界定政府职能、理顺政府间财政关系、改革税收制度、优化支出结构、强化预算管理、规范政府债务、健全信息系统等方面深入推进。同时，加强财税改革与价格、土地、金融等项改革的配套联动。在当前整体市场经济体系正在确立的条件下，地方财政改革不应再寻求建立过渡性制度模式，而应大力推进实质意义的分税分级财政建设。改革的重点并不是简单地缓解财政收支矛盾，而是要为收支规模的正常扩张和收支平衡构造长期有效的制度条件。

从财政体制改革的大思路看，应该在省直管县和乡镇综合改革的基础上，继续推动财政体制扁平化改革，争取使五级财政框架扁平化到三级框架。这是贯彻落实省以下分税制以及健全完善市场经济体制等相关改革的前提条件。在“三级框架”内，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，构建起财权与事权相顺应、财权与事权相匹配、中央与省两级自上而下转移支付加必要的横向转移支付的财税体制。

《21世纪》：截至2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行。在营改增方面，目前进行的试点工作存在怎样的问题？应该继续扩大到什么范围？下一步应如何推进？

贾康：现行营改增的“1＋7”试点行业只涉及原营业税覆盖的交通运输业、文化体育业、服务业和转让无形资产税目的部分内容，而建筑业、金融保险业、娱乐业、销售不动产和其他生活性服务业等改革难度相对较大的行业还没有纳入改革范围。

考虑到减缓财政减收压力的需要和国税管理能力的限制，未来涉改行业的营改增选择在全国范围应该分步推进。但是，如能尽快在全国范围内推进更多服务业的改革，可相应较快打通增值税抵扣链条，有利于解决营改增后部分行业的抵扣面不足和税负增加问题。因此，建议对未来涉改行业采取“两步走”的策略，即将铁路运输、建筑业、邮电通信业、销售不动产和旅游业等服务业作为第一步改革对象，并对上述行业全部实施营改增，不再分地区和分行业进行。其后的第二步，则是将适合实施简易征收方式，并与现行营业税征收方式类似的金融保险业和生活性服务业等，作为最后的改革对象。

同时，未来需要对增值税的多档税率进行减并。在营改增推进过程中不能再新设税率档次，在全行业推行增值税的过程中，对涉改行业直接实行17％的增值税基本税率和重新调整后的优惠税率水平。

从目前国务院发展研究中心为十八届三中全会提交的“383”改革方案可以看到，未来的财政体制改革的一种可选方案，是采用中央进一步集中部分事权，并重新设定中央税与地方税以划分中央与地方财权的做法。这正体现出利用营改增的契机，对中央与地方财政关系进行的全面调整。

营改增改革是当前税制改革的重头戏和未来推进配套改革的重要契机。我们应在总结现行营改增试点改革经验的基础上，通过全面了解和掌握未来涉改行业情况，系统设计相关行业增值税制度，尽快提高和增强征管能力，配合全局加速营改增的深化改革、制度转换。

上收事权还是下放财权？

《21世纪》：近些年来，财权事权不匹配被认为是包括地方隐性负债、土地财政和 “跑部钱进” 在内众多问题的主要原因，关于分税制的争议被推向风口浪尖，成为社会各界热议的焦点与热点。应如何调整中央与地方关系，建立财权与事权相顺应匹配的财税制度？从整体来看，未来中央和地方事权的划分方向是上收事权还是下放财权？

贾康：近年人们往往热衷于反复讨论、争议不休的“中央、地方财力（收入）占比”高与低的问题，其实并没有触及中国现阶段深化分税制改革的关键。较适当的中央地方财力分配格局，在“占比”上的量化指标，应是在正确处理经济性分权各项前置环节制度安排问题之后，加上全套转移支付的优化设计而自然生成的，不是根据主观偏好可以设计出来、或简单依从“国际经验”比照出来、或在“争论”中“少数服从多数”的。我们既不应、也不必把“中央地方收支应占百分之多少”的问题作为讨论的重点，更不能把这一点作为讨论的大前提。

把某类事权划给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。因此，“事权”与“支出责任”两个概念其实并不完全等同，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述。公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，带来对公共服务责任的合理有效制度规制以寻求公共利益最大化。

一般而言，不同政府层级间的事权划分要考虑公共产品的属性及其“外溢性”的覆盖面、相关信息的复杂程度、内洽于全局利益最大化的激励—相容机制和公共产品供给效率等因素。属于全国性的公共产品，理应由中央政府牵头提供，地区性的公共产品，则适宜由地方政府牵头提供。具体的支出责任，应合理地对应于此，分别划归中央与地方。同时，由于地方政府较中央政府更具有信息优势，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共服务的情况下，基于效率的考虑，也应更倾向于由地方政府提供。

王小鲁：是上收事权还是下放财权不能一概而论。我国这样一个大国，各地情况差异很大，必然要求地方政府担负大量的公共服务职能，同时需要地方政府有稳定的财源作为保障，中央控制太多不利于调动地方的积极性。因此从长远发展来看，有些财权是需要下放的。

但另一方面，也要保证国家统一，平衡地方差距，促进公共服务均等化。而且要扩大地方自主权，同时就要求对各级地方政府有一套合理有效的监督和约束机制，特别是来自社会公众的自下而上的监督机制，以防止公共资金的滥用、流失和腐败现象。目前我国还没有形成一套让老百姓监督政府的有效机制，这有待于政治体制改革的逐步推进，是一个较长期的过程。在这样一套机制尚未建立起来的时候，一些地方政府和地方官员滥用权力的问题还没有解决，有些财权还不宜进一步下放。相反，为了促进基本社会保障的全社会覆盖和公共服务均等化，有些事权拿到中央来可能是有利的。

例如目前一个突出问题是大量进城农民工没有被基本社会保障覆盖，和享受不到同等的公共服务，而很多地方政府在这方面缺乏积极性。为了解决这个问题，某些社保和公共服务的事权可以上收中央，统一规划，统一解决。当然这绝不意味着各类事权都要上收。

《21世纪》：当前，地方政府出现一系列债务问题，是否应该赋予地方举债权，让地方政府发债，从而调整地方财政收入？地方举债应该以中央行政控制模式为主，还是以市场约束机制为主？

贾康：就目前来看，我国财政风险主要存在于三个领域，即国有银行系统配套改革不到位、社会保障体系通盘建设不到位和地方政府困境。现行地方政府的财政困境，一方面是由于往昔的债务累积（其中既包括直接债务和或有债务），另一方面则在于地方政府缺乏相应的自主税权和稳定的收入来源，面临很大的财政压力。

所以，要完善政府债务管理制度。进一步明确债务规模和期限管理的具体办法；积极发挥国债在协调财政与货币政策、稳定市场预期方面的作用，构建既满足国家借贷需要又有利于风险管控的债务治理框架。优化中央预算稳定调节基金管理使用办法。

同时，要建立、健全地方债务管理制度。赋予地方政府有限发债权，发挥财政部门在地方政府债务管理中的主导作用。建立全面的地方债务风险治理机制，对政府现金和债务进行精细化管理，建立全国统一的地方债统计制度和信息系统、风险实时监测指标体系、信息披露机制，明确地方债规模控制和运行监管的责任机构。

王小鲁：通过法律途径给地方政府以适当的发债权，远优于地方政府靠不规范、不透明的“融资平台”大量筹资。但对地方发债，仅靠行政约束和市场约束都是不够的，需要建立相应的法律制度约束，明确责任、权限和义务，以规范地方政府行为，并需要形成地方人大和公众对政府债务进行监督和约束的机制。因为政府几年一换，有可能不考虑地方老百姓的长远利益，但人大和社会公众必须考虑这个问题，并维护自身利益。

加强财税改革同其他改革的配套

《21世纪》：财税改革不能单项推进，需要与其他改革措施配套推进，财政改革牵一发而动全身，应该如何与其他改革进行配套？

王小鲁：目前一个突出的问题是需要协调财税体制改革和土地出让制度的改革。土地财政已经成为地方重要财源，但地方政府低价征地、高价卖地，把70年的土地收益一次变现、一次花光，这不但不可持续，而且扭曲了地方政府的激励机制，导致政府和老百姓之间频繁的利益冲突，未来必然导致严重危机，也是推高房价的一个重要原因。因此财税体制改革必须和土地征用和出让制度改革配套进行。我认为土地的转让应回归市场，建立公开透明的土地交易市场，各级政府从运动员变为仲裁者。高额的土地溢价相当部分应该归公，可以通过土地增值税纳入公共财政，用于城市化过程中的公共服务和社会保障。房产税应该逐渐代替土地出让收入作为地方政府的财政来源，不足部分通过调整中央与地方的财权和事权关系，以及通过减少专项转移支付、增加一般性转移支付来解决。改善政府支出结构、减少腐败、浪费，减少乱花钱，也是解决财政收支缺口问题的一个重要途径。

财税改革还应当与政府管理体制改革、党政关系改革、人大制度改革配套推进。政府乱花钱，原因不仅在于财税体制，同时也在于现行的行政体制，对党政机关和官员缺乏有效的约束机制，导致机构膨胀、政府自身消费和大量挥霍、腐败现象大量发生。从根本上讲，这要靠民主化和法治化的进程，让老百姓监督政府，用法律约束政府行为。这些属于政治体制改革的内容，要一步一步走，逐步推进；当前应首先改革行政管理体制，先解决党政机关行政不透明、不公开、不受社会监督的问题，制止机构膨胀和权力膨胀，并制定规范，严格行政纪律。同时调整党政关系，明确党政分工，减少权力的过度集中。在权力结构上，先从党内民主做起，逐渐扩大社会民主。在人大制度上，改革人大会议制度，坐实人大参政议政、对政府进行监督的职能，并改革人大代表产生办法，推行代表常任制，使人大更多地反映民意，代表人民群众行使权力，帮助政府管好公共资金。

贾康：财税制度改革需要有一系列的配套改革。当前，需要市场发挥资源配置作用的领域仍然存在政府干预过多问题，金融制度亟待创新，土地制度的改革思路需要理清，其涉及的有关法律、法规应加快完善；资源、能源等基础产品的比价关系和价格形成机制亟需理顺。解决这些问题，要纳入与财税改革互动、配合的整体方案设计。

在改革新阶段，必须坚持大力推进将企业、市场、政府宏观调控体系等方面整体协调的配套改革。在财税改革的进一步推进过程中，我认为，亟需推进以下几方面的配套改革：

价税财改革联动。以资源税改革覆盖煤炭为契机，加快能源、资源价格改革步伐，更好地发挥价格信号（比价关系和价格形成机制）在资源配置中的引导作用。按“从煤到电”路径重点推进电力部门配套改革和电价改革，强化市场导向下的竞争。工业、商业和民用三大类别电价仍可有所区分，逐步合并工、商用电价，民用电价采用阶梯电价，鼓励居民错峰用电。

建立完备的财税信息数据系统。首先要加快建立财政、国税、地税三家统一的财政收支系统，实现三家信息联网，在此基础上，建立全国统一通用的人、企业、政府、社会机构等社会经济主体的标准化唯一代码制度，各部门采集与其职责相关的与上述主体相对应的地、房、股、债、税等客体的基础性原始信息，建立本部门全国大集中、全覆盖的专业信息系统；进一步形成全国性、综合性多边法定信息互通共享平台，既互通信息，又有限度、受约束、可控制。

积极深化行政体制改革。同步推进行政体制改革和财税体制改革。按照三级政府级次来推进改革。同时，制定央、省、市县三级政府职责、事权划分的规则和细则，改进政绩考核指标。

深化土地制度改革，建立良性循环的土地财政模式。全面健全城市、农村土地所有权、占有权、使用权、出让权和相关权益变动制度，理顺城镇化过程中从土地开发开始的不动产形成、交易、持有、税收调节全流程，以及相应的税费和利益分配制度

加快金融改革，与财税改革配套联动。加快存款利率市场化步伐，建立存款保险制度，构建金融风险向财政风险转化的防火墙；降低资本市场税费总体水平，形成抑制短期投机、鼓励长期投资的稳定机制；加强反洗钱制度建设，对大额现金交易强化控制。