中国当前正在经历迅速的城镇化过程，城镇化的健康发展是当前中国经济发展的核心和关键，是经济增长的主要动力。但同时城镇化过程中存在一些亟待解决的突出问题。中共中央和国务院今年3月份颁布的《国家新型城镇化规划2014-2020》指出，当前的突出矛盾和问题有：

• 农村转移人口市民化滞后；

• 一些城市过度扩张，浪费了大量土地资源；

• 城镇空间布局和规模结构不合理；

• 一些城市管理和服务水平低，交通拥堵，污染严重，公共服务不足；

• 自然历史文化遗产保护不力，城市的自然和文化个性被破坏；

• 现行户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，妨碍着城镇化健康发展。

上述几点，我认为准确概括了当前城镇化面临的问题。针对这些问题，文件提出了城镇化发展的任务和目标，重点强调了推进农业转移人口市民化，推进城镇基本公共服务和社会保障全覆盖；到2020年将城镇化户籍人口比例从36%提高到45%，并保障转移人口享有基本公共服务。同时也提出了优化城镇群布局，节约城市建设用地，改善城市管理和公共服务，建设绿色城市、智慧城市、人文城市等任务。择要而言，新型城镇化，是要把人的城镇化放在中心位置，代替过去以钢筋水泥为中心的城镇化。

文件抓住了城市化健康发展的正确方向，虽然有些指标看起来似乎仍有些保守。例如，按照规划2020年城镇户籍人口比例将比现在提高9个百分点，但届时全国仍将有15%的人口居住在城镇但没有城镇户籍。这也反映出改革户籍制度的难度之大。尽管如此，如果规划能够全面落实，中国未来的城镇化发展将走上一条健康的道路。

方向明确了，目标有了，关键在于能否落实。事实上，正如文件指出的，导致这些问题的根本原因是体制问题，包括户籍制度、土地管理制度、社会保障制度、财税和行政管理制度等。这些制度如果不改革，文件提出的任务难以完成。而在这些制度中，行政管理制度是关键。因为在现行的行政管理体制下，各级政府过度追求经济高速增长，过度热衷于大量征地、大量投资、大规模建设，但对为全民提供公共服务、保障社会和谐发展不够热心。例如，面对两亿多农村转移人口长期得不到与原有城镇居民相等的公共服务和社会保障，很多政府官员强调的是缺乏足够的公共资金来解决这一问题。但与此同时，很多地方政府花费大量资金用于不必要的城市形象工程、政绩工程、政府楼堂馆所建设、以及政府三公消费。

根据某些计算，两亿多农村转移人口每人需要5~10万元来解决其市民化所必要的基本公共服务和社会保障问题。一种常常听到的说法是，这总共需要政府支出20万亿元以上，超出了政府的承受能力。但这一说法明显夸大了政府需要支出的资金总量。

其一，这一计算指的是一个农民工在其生命周期未来年份所需要的累计公共福利资金总量，而不是年度支出。其二，这其中包括了政府已经支出的城市基础设施建设投入，不应重复计算。其三，目前统计在城镇常住人口中的2.3亿农民工及其随迁家属，一部分（可能占到1/3或1/4）已经被城镇社会保障体系覆盖并享受到了公共服务。这些已经付出的公共服务支出不应重复计算。其四，按照目前的制度，农民工如果加入城镇社会保障系统，其社保缴费是由企业和职工双方负担，而不是由政府负担。将来如果需要政府承担一部分，也只是一小部分。如果扣除上述这些已经付出和不需要政府付出的部分，未来需要政府支付的资金总量可能只有1/3，总计大约7~8万亿元。假设解决这一问题需要10年时间，每年需要的资金约7000~8000亿元（按当前不变价格），相当于2013年全口径政府收入总额22万亿元（财政收入12.9万亿元，土地出让收入4.1万亿元，其他政府性基金收入、社保基金收入、国有资本经营收入预估合计5.0万亿元）的3.0%~3.6%。

现在的问题是，政府有没有能力每年拿出7000~8000亿元来解决农民工市民化的问题？这里不妨举出几个数字：

• • 2008~2010年，中央政府为拉动经济增长实施了总额4万亿元的投资计划。同时，各地政府设立融资平台借钱投资，总额达十几万亿元。

  • 2012年，国家预算资金中用于固定资产投资1.9万亿元。此外政府和国有及国有控股企业使用银行贷款和自筹资金进行的投资，至少分别占固定资产投资中利用国内贷款和自筹资金的1/3，至少分别为1.7万亿元和8.9万亿元。三项合计，政府支配的投资资金不少于12.5万亿元。

  • 前几年有估计全国每年政府“三公消费”9000亿元（有官方媒体否认这个数字，但没有人拿出更可靠的替代数字）。

还可以指出，近年来中国工业由于过度投资，产能过剩严重。2013年，国务院文件指出，我国出现产能严重过剩，其中钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的产能利用率都在75%以下，明显低于国际通常水平。即使在基础设施领域，很多地方也已经出现了投资饱和甚至过度投资的现象。以高速公路为例，根据一些典型案例，有相当一些地方政府投资的高速公路车流量只达到可行性研究预测值的10%~40%，致使这些投资项目无法还本付息。

为什么在投资过度、产能严重过剩的情况下，很多地方政府仍在全力推动固定资产投资，而对解决农村转移人口市民化这一笔相对而言小小的资金，却总是有人说超过了政府承受能力呢？

说穿了，原因很简单：目前的行政管理制度和政府激励机制，实际上仍然把短期经济增长而不是把公共服务作为主要政绩，把有形的物质设施而不是人的发展放在工作首位，因此仍然在鼓励各级政府不计效果地追求投资而忽视公众福利和人文发展。此外，现行行政管理体制的低透明度、监管不力、个人权力过大等诸多管理弊病，还给与政府投资关系密切的腐败现象开了方便之门。这也导致某些政府官员热衷于政府投资。如果能够把这些不必要的政府投资和政府消费压下来，解决新型城镇化发展问题毫无疑问将能得到充足的资金，中国的经济发展将走上一条健康和可持续的道路。

这些情况说明，尽快改革行政管理体制，是落实规划、保障城镇化健康发展的必要前提。除此之外，现行财税体制需要尽快改革，首要关键是改善政府支出结构，减少不必要的政府投资和政府自身消费，增加公共服务和社会保障支出，这是解决新型城镇化问题的重要条件。与此相关，现行的征地和土地出让制度，也需要尽快改革，使市场在土地资源的配置方面发挥决定性作用。