目前中国经济增长下行的态势，比一般预期的情况更严重，在这种情况下，要做出合理应对，必须准确判断形势。

一、经济下行的原因分析

1.经济转型是出口减缓的主要原因

出口减缓比预期严重。2014年出口只增长4.9%（今年1-2月增速高，是基数低所致，不代表趋势）。其中一般贸易情况尚好，近年来降幅大的主要是来料和进料加工贸易。这说明我国出口产业正处在一个转型期，劳动密集型加工业的比较优势在下降，而靠技术、资本和劳动力组合优势的新竞争力尚在形成中，需要时间。

2. 反腐和改革产生积极效果，但伴随短期阵痛

强有力的反腐大大减少了各级政府三公消费和腐败支出。新的改革措施对地方借债进行约束，减少了地方政府不计后果的盲目借贷和投资。这两者意义重大，长期向好，短期会因政府消费和投资减速而影响增长率。这是暂时的。

3. 投资空间饱和是固定资产投资减速的主要原因

固定资产投资名义增长率过去十年在20%以上，2014年降至15%。转型期减少无效投资是完全必要的。但近期经济增长减速快的主要原因，是大多数行业产能过剩严重，投资空间饱和。房地产更突出，去年全国商品住宅竣工面积增长3%以下，销售面积下降9%，新开工面积下降14%。这是长期投资过度、供给饱和所致。这种情况下如果用宽松货币或大规模政府投资刺激经济、保短期增长，不仅无效，还会妨碍结构调整。

二、深层原因是结构失衡和体制缺陷

我国大致自2000年以来，固定资产投资和信贷、货币供应均加速上升，2009-2012年期间更是急剧膨胀。2014年与2000年相比，投资规模从3万亿元猛增至50万亿；贷款规模从10万亿增至87万亿；货币供应（M2）与GDP之比从1.35倍增至1.93倍，这一比例已远高于世界大多数国家。2000-2013年，总储蓄率和资本形成率各上升了13个百分点，大致占到GDP的一半；居民消费率下降了10个百分点，只占到GDP的36%。经济结构已显著偏离合理范围。

结构失衡表现之一，是比重越来越小的居民消费，无法消纳比重越来越大的资本形成和产能扩张；一旦出口增速减缓，就出现产能过剩、增长乏力。房地产空置更加严重，基础设施合理投资的空间也在变小。因此经济疲软的根本原因就是投资过度、供过于求。

表现之二，投资效率急剧下降。2014年边际资本生产率已降至2000年的1/3。基础设施建设中也包含了大量无效低效投资。越刺激投资，投资消费比例就越失衡，消费越拉不动经济增长，经济效率也越差。

表现之三，政府借债投资积累了巨额不良债务，大部分无正常还本付息能力。目前被借新债还旧债的方式所掩盖，但挤压了企业正常融资，加剧了企业经营困难。泡沫不破，再增加信贷，还会扩大泡沫，对实体经济难有帮助。

结构失衡的一个关键原因是货币过度扩张，另一关键原因是各级政府过度热衷于投资，但公共服务不足，政府支出结构不合理。近两年政府投资比例虽有下降，但去年预算资金投资2.5万亿元，卖地收入4万亿大部分用于投资，再加上银行贷款和表外资金，政府项目和国企投资高达16万亿元，仍然过高。

而在公共服务方面，通常发达国家政府支出的50%以上用于医疗、教育等公共服务和社会保障，我国却只占全口径政府支出的30%左右。2013年财政资金教育和医疗卫生支出分别为2.2万亿和0.8万亿元，占GDP的3.7%和1.4%，都显著低于世界平均比例，只相当于甚至低于低收入国家平均水平。目前，城镇两亿多农村转移人口大部分未纳入社保，农村和很多地区教育医疗服务短缺。这些情况也抑制了居民消费。

三、应对措施建议

面对上述问题，沿用我们过去习惯的财政和货币刺激政策，会加剧供需失衡、积累危机风险，弊大于利。需要转变思路、选对手段，寓稳增长于调结构、促改革之中。重点改善政府支出结构，改革财税体制，转变政府职能，保持货币稳健。短期内要更多容忍经济下行，通过结构再平衡换取未来的持续增长。

1. 财政政策应明确转向

建议改变传统思维定式，在保持合理的基础设施、民生工程等“硬件投资”的同时，把支出重点转到“软投资”，即改善公共服务和社会保障、扩大人力资本、减轻企业负担，改善收入分配，间接促进居民收入和消费提高。这些手段都属于积极财政政策，都能扩大总需求，而且有利于结构再平衡、促进生产率提高和中长期持续增长。

扩大公共服务，要雪里送炭而非锦上添花，重点改善教育医疗服务不足地区和人群的服务条件，促进公共服务均等化，改善农民工子女教育。扩大社会保障，重在落实全覆盖，推进户籍改革和农民工市民化。这些事情现在已经在做，但有些地方政府积极性不高，需要加力推动。

减轻企业负担，应以普惠政策代替特惠政策，重点减轻企业过重的社保缴费负担。目前企业应缴五险一金超过工资总额的40%，参考发达国家经验，建议至少由政府承担其中10%，使企业缴费降到30%或以下。这将惠及所有企业，减负近万亿元，激发市场活力、扩大社保覆盖。

扩大小微企业减税范围也应考虑。目前部分小微企业所得税减半政策和暂免增值税政策估计各减了几百亿元，只覆盖微型企业的一小部分。如果暂免全部微型企业的增值税，估计有6000亿元减税效果，惠及600万家微型企业和上亿就业者。

我国城乡居民养老保险水平很低，2013年月人均养老金仅81元，不到职工养老金的1/20，也有必要提高。

为积极财政政策筹资，主要是化无效资金为有效资金。第一用好反腐带来的财政结余和历年沉淀，第二改善政府支出结构，减少不必要支出。推算我国实际行政经费占财政支出的23%，比例高出发达国家一倍。每减少1个百分点，就可以节约1500亿元。无效的政府投资也应尽量减少。第三建议清理各种影响公平竞争的产业优惠政策，目前这类支出巨大，效果不佳。第四结合混合所有制改革出让一部分国企股权。第五推进资源税改革和针对垄断利润的税制改革。必要时还可以扩大国债发行，短期增加一点财政赤字。

通过改善公共服务、社会保障和改善企业经营环境，争取未来几年使最终消费占GDP的比重每年回升、资本形成每年回落1-2个百分点，几年内有效减少结构失衡，十年使居民消费回升到GDP的48%-50%，资本形成回调到35%左右。

在硬件投资方面，除合理的高铁、民生、环境项目外，建议在适宜地区规划发展中短距城际铁路网，促进城市群发展。这既能带动需求，也会改善城市布局、疏解特大城市人口压力，并减少空气污染。

2. 慎用货币政策，化解金融风险

2014年M2增速12.2%，比GDP增速高约5个百分点，贷款增加9.8万亿元，已经不低。近几个月又两次降息，今年1月人民币贷款增加2万亿元，信贷明显趋松。当前的物价走低，并非传统意义的通货紧缩，并非因为流动性不足，而是产能过剩引起过度竞争，导致价格下行。同时已积累的大量不良债务拖累了正常的企业信贷业务。

这种情况下，继续用货币信贷政策刺激经济，流动性会更多进入股市和房市，扩大泡沫；短期对实体经济效果有限，中长期有害，会增大衰退风险；应慎之又慎。社会上要求继续降息降准、宽松货币的呼声，部分反映了从局部利益出发的短期考虑，部分来自一些经济学家囿于传统经济学理论的习惯思维，对经济深层结构问题和巨大风险认识不足。建议慎重对待此类意见，切实保证未来货币政策稳健中性。

巨大的债务隐患不除，未来危机风险会越来越大。除了“贷转债”的置换，建议对银行呆坏账组织检查和分类分批清理，首先处理没有经济和社会效益的呆坏账投资项目、势必成为过剩产能和闲置资产的项目，停止对持续亏损企业贷款、补贴和其他政策优惠。对于有社会效益，但偿债能力差的基础设施等投资项目，可以区别情况处理。清理必然导致一些无效项目下马、一些亏损企业倒闭，对经济的短期影响不可避免，近一两年要容忍更低的增长率，但这正是为了避免未来更大的危机和长期衰退。需要的是把握清理方式和节奏，既清除隐患，又避免过大震荡；用“慢放气”而不是“大崩盘”的方式消除泡沫。

3. 推进财政改革，消除失衡根源

上述宏观政策旨在实现结构再平衡和增长可持续，但如果没有改革的推进，不该花的钱减不下来，该花的钱就没有资金保证。改善政府支出结构，要靠改革财税体制和行政体制，从制度上予以保障。

近一时期的大力度反腐减少了各级政府的三公消费和其他不合理支出，但财政体制改革相对滞后，结果省下来的钱仍难用在刀刃上。例如截至2014年11月，全国财政性存款已达4.8万亿元，但年底突击花钱的传统机制没有变，到12月底就骤减至3.5万亿，一个月突击花掉1.3万亿。从财政收支数据看，12月财政支出2.5万亿，比以往月份多花了一倍，年底赤字1.1万亿元。

因此，只有从制度上改变政府支出结构不合理和敞口花钱的状况，才能保证财政政策转型，解决公共服务和社会保障多年来未解决的问题。

为此，需要根据全国各级政府的事权、服务人口和地方条件差别，建立一套合理的行政经费支出标准和各项公共服务支出标准，作为各级政府必须遵守的支出依据和中央对地方转移支付的依据。这样才能解决财政分配苦乐不均、专项转移过多、资金浪费和短缺并存、公共服务不足和不均等的问题，也才能真正实现财政公开透明，可监督核查，用制度保证财政支出合理化和结构再平衡。

这是一个大工程，需要通盘考虑、周密设计，并与税收、土地、行政体制改革相互配合，需要较长时间。但从调结构、稳增长的迫切需要考虑，关键的财政转型措施应率先实施。