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反腐与制度改革

凤凰网访谈:反腐与制度改革(摘要)

2014.03.05上线。与会专家:王小鲁,刘小玄,田国良,王涌

 

凤凰网:在各位老师看来,中央为什么要在此时,采取此种手段,针对腐败问题展开这么大的动作,这里面有什么玄机?

 

王小鲁:我很赞成王涌老师的意见,我认为现在腐败发展到今天这一步,已经到了生死存亡的关头,如果再不大力度的整治腐败,那中国的前途,中国整个民族的未来,都面临重大的挑战,都面临非常严重的危险。所以到了这一步,采取非同寻常的、大力度的反腐措施是完全必要的。另外一点,我觉得解决腐败问题,从根本上来讲,要靠这个制度方面的改革,如果没有一个反腐的风气树立起来,不从根本上扭转现在这个贪腐成风的局面,恐怕改革也很难推进。所以我觉得大力度的反腐,应该起到为下一步的制度改革扫清障碍、开拓道路的作用。

 

凤凰网:王所长您是研究灰色收入的权威学者,您能否给我们讲一下您为什么研究灰色收入?还有灰色收入跟腐败行为之间究竟是什么样的关系?

 

王小鲁:其实我一开始也没有想专门研究灰色收入,但是当时碰到一个问题,就是我发现,我们从统计数据上看到的的居民收入,有很多实际情况没有反映出来。特别是高收入居民的真实收入有多少,从统计上看和实际情况相差很远。

 

比如说2012年,按照我们的统计数据,城镇居民最高收入的10%家庭,人均可支配的收入只有6万多块钱,2011年只有58000多块钱,这样一个收入水平,可能北京的一个出租车司机也可以达到,他是不是能代表最高收入?最高收入阶层的真实收入到底有多少?对这个问题,我们做了一些研究,已经做了三次比较大规模的、全国范围的居民收入调查,在这个基础上做了很多推算、用计量模型的方法进行分析。我们得到的初步结论和统计上反映出来的情况有很大的差别。比如说2011年,我推算城镇最高收入的10%家庭,他们的人均可支配收入不止5万多块钱,而是18万多,至少是统计数据的3倍以上。

 

这里之所以造成这么大的差距,有统计调查实际困难的因素,就是靠这种入户调查,很多真实情况摸不到。一部分情况可能是居民有些正常的收入也不愿意讲,但是另一种情况就是某些收入它的合法性是存疑的。就是说,我们没有办法明确的界定,有一些收入究竟是否为合法收入。我把这种情况叫做灰色收入,当然它实际上也会包括非法收入,就是黑色收入。我大致推算全国范围,这种灰色收入按2011年,会超过6万亿,占GDP的总份额恐怕超过12%。那么这个灰色收入和腐败是什么关系?从一些现象来看,我认为形成灰色收入的原因中,腐败是最重要的,当然还有其它一些原因,比如说我们有一些法律界定不够清楚,合法还是不合法不明确,还有一些合法收入为了逃税隐藏起来,所以变成只好认为它是灰色收入。

 

但是我认为更主要的情况是和腐败、和权力的不正当使用有关,我认为腐败是造成现在大量灰色收入的一个最主要的因素。

 

凤凰网:王所长,跟腐败相关的这部分灰色收入,总量和数额上有没有统计?

 

王小鲁:这个很难统计,因为谁也不会告诉你他和腐败相关的灰色收入数字是多少,我们只能根据所收集的情况进行推算和估计。我刚才说了,我根据2011年的调查推算,2011年居民收入中间,可以叫做灰色收入的部分大概超过6万亿。6万亿灰色收入中间,估计与腐败相关的收入占其中的主要部分。当然它的来源有很多,比如说由于我们各方面的制度漏洞、制度不健全所造成的公共资金、公共资源的流失,还有由于政府对资源分配的过度干预,造成了大量的寻租机会,导致在资源的分配中产生腐败,产生不正当分配。再比如说我们一些垄断性部门、资源性部门的管理制度的很多缺陷,导致腐败和不正当分配。比如说土地管理制度有很多的漏洞,这些都是腐败的原因和来源。

 

王小鲁:我很同意刚才王涌所长讲的意见,他说的这几个方面,实际上就是我刚才讲到的政府对资源配置的干预,还有垄断行业、资源性行业收入分配方面的问题,还涉及到土地资源的分配、政府本身的掌握的公共资源的分配,这方面的问题都比较突出。比如我们政府现在的财政收入,加上土地收入,再比如央企资本金的收入,这几块儿加起来,政府占有的资源通过政府之手进行分配的,现在要占到GDP1/3左右,这是一个非常大的数量。

 

这么大的数量,现在接近20万亿了吧,分配得怎么样是一个很关键的问题。如果这一部分资源分配不透明、不够制度化,这中间有很大的自由裁量权,又不受监督,一定会产生非常大的漏洞。

 

刚才王涌所长讲的政府投资是其中一个很突出的问题,当然还不光是政府投资,还有政府在其它方面的资源分配,也面临同样的问题。另外刚才讲到的银行贷款问题,也是政府对资源分配干预的一个重要的方面。因为我们现在的银行商业化了,但是银行资金的分配仍在很大程度上是由政府决定的,比如说金融危机时期,政府为了拉动GDP搞了4万亿的投资项目,各地搞了融资平台,又通过货币政策加大了信贷投放的力度。大量的信贷至少是在政府影响下投放出去的。这种情况就造成了很大的寻租空间,有些企业拿到银行贷款实际上并不需要,但很多中小企业、民营企业需要贷款反而拿不到。拿到贷款的企业可能通过各种方式,把贷款用到不该用的地方。比如说一个实体企业不去搞自己经营范围内的正常经营,而去投资房地产,去搞那些热门的、短期赚钱的项目,这个实际上也是造成金融泡沫、房地产泡沫的一个很重要的原因。

 

这些领域里,市场对资源分配起的作用太小,政府起的作用太大,这是过去导致收入分配出现问题的一个很重要的方面。其它的当然还有,比如现行的土地制度——政府低价征地、高价卖地,这中间政府又有非常大的自由裁量权,也是导致收入分配不正常甚至是导致大量腐败产生的重要原因。

 

凤凰网:王老师,在您刚才说的这样一个过程之中,收入分配这么长过程之中,政府的权力因素在里面发挥了非常大的作用,过去一年出台了很多反腐倡廉的措施,尤其是对于党员干部的一些约束性的条件或者举措,您认为其中的核心诉求究竟是什么?

 

王小鲁:当然制度是要靠人落实的,在一个制度框架之下,政府怎么具体工作,怎么具体的运行,这都是靠人来实现的,现在八项规定出来了,反腐的力度加强了,中央提出来既打苍蝇也要打老虎,大家都看得到这方面在反腐的力度确实是加大了。

 

但是能不能从根本上解决问题,我觉得目前看来是起到了一部分作用,但是更根本的看,还是要靠推进制度改革来解决问题。光靠加强力度还不够,还是要靠制度。

 

制度改革主要改什么?我觉得关键就是“把权力关到制度的笼子里”,就是权力要受到监督,不能为所欲为。什么叫做制度的笼子?这就要靠一系列的,具体的管理制度,把权力的运行管好,把那些漏洞堵住,这个笼子由谁来管?我觉得就非常重要。这个笼子应该要靠老百姓来管,要让老百姓监督政府,要让老百姓起作用,发挥监督的作用,这个才是问题的关键。就是说你有了一套制度,但是这套制度怎么落实呢?第一要公开,要透明,要在阳光之下运行;第二,要把这种监督的权力交到老百姓手里,让老百姓能够监督,有渠道来监督,让这些制度能够落实下来。过去我们也有很多制度,但是一方面制度管的不细、不全,另一方面很多地方有制度也没执行。为什么?因为是靠政府自己管自己,政府自己定制度,政府自己来监督,很多情况下这些监督和落实都是不到位的,所以我觉得要解决这个问题,就是解决所谓“笼子”的问题,就是解决社会公众监督政府的问题。

 

凤凰网:那在您看来,就说一年多以来的反腐风暴里边的一些具体举措有没有起到编织笼子的作用?

 

王小鲁:我觉得编织笼子还是一个相当长时间的任务,不是短期内能够做下来的,现在我们看到的仅仅是开始了一场反腐的风暴,这个风暴只能说是为制度改革起了一个扫清道路的作用,那么下一步干什么?下一步我觉得就是要靠推动改革来编这个笼子。比如说财税体制怎么样更加制度化,更加透明,把它管得更好,把政府的支出管起来,靠制度来管。比如说通过政府管理体制的改革,让政府的运行更加透明,更加受到社会监督。再比如说通过土地制度的改革来使土地资源的管理更加合理,更加有效。

 

凤凰网:那是不是可以理解为,就是您说的这个制度本身跟现在廉政所谓的这些政策不是一回事?真正能解决这个问题的制度不是现在出台的这一套东西,比如说约束官员不许过年的时候发购物卡,这本身只是一个前提,但不是制度本身。

 

王小鲁:对,这仅仅是一个开始,更大的工作应该在后面,应该在更深层次上解决制度问题,就是解决由于过去制度不健全造成的这种腐败泛滥。

 

凤凰网:最近就有一个案例,也就是刘汉,四川的黑社会被从根拔起了,或者说叫“穷则黑手党,达则白手套”,最后积攒财富到了400亿,其实是有一个群体是按这样一种生存方式存在的,这种群体理论上有多大规模?有哪些典型的特征?

 

王小鲁:要说规模的话呢,现在很难给出一个量的概念来,因为所有这些事情都是因为不透明,它才得以产生,得以扩张。但是可以看到有一些重点的领域,这种情况比较普遍。一个是资源性的领域,涉及到自然资源,例如矿山的开采权等这些方面的资源分配。过去我们在这方面的制度不健全,那么必然会由于资源的分配,导致一些人靠权力背景暴富,靠官商勾结暴富;还有就是一些资源性的行业,石油、天然气,尽管这些行业可能占主体地位的是国有企业,但是因为制度不健全,也不妨碍这些领域里出现大量的腐败现象,如果你把资源分配这个事情做好了,比如说能通过竞争来分配资源的,不靠政府分配;能够靠制度解决资源分配合理化的问题,那就靠制度来解决。

 

比如说,石油那么高的收益,这个领域又很难实现完全竞争,因为地下的石油是有限的,你只能有比较少数的企业来进入这个领域进行经营。这些由于自然资源带来的收益怎么来分配,就是一个制度问题。比如说我们资源税,过去有过资源税改革,但是这个改革到位了没有?如果资源税改革到位了,可能在很大程度上这个问题能够得到解决。

 

再比如说我们矿山开发权的授予,是不是做到了向全社会公开,在一个完全透明的环境下搞招拍挂,如果制度都健全了,中间可能产生腐败的机会就很少,少数人靠权力背景暴富,发大财,这种机会也会少。所以,在这些领域里,我觉得还是一个制度问题。

 

凤凰网:就是说您认为制度健全的话能够去把一些漏洞给补上。

 

王小鲁:能够最大的限度的减少腐败。

 

凤凰网:也就是说本轮的反腐,他一部分的这个目标的其实也是“切”这部分人?从效果上来看。

 

王小鲁:对,所以三中全会决议里头讲,就是要让市场在资源分配中起决定性的作用,什么叫“让市场起决定性作用”?就是靠市场的竞争机制。没有竞争就不会有公平,如果说是一个垄断的市场,是一个靠权力在背后运作这样一个市场,那还起不到这个作用,关键就是在所有能够放开竞争的领域,都让市场竞争起到配置资源的作用。市场不能发挥作用的领域,就要靠制度。有一套比较完善的制度,公开、透明,加上社会公众监督,才能起这个作用。

 

凤凰网:现实来说的话就是,已经有制度了,但是没有监督,也就是说把监督补上的话,是不是这个情况就会有改观?

 

王小鲁:有制度但是不完善。比如说,石油行业的利润率要比很多竞争性行业的利润率要高几倍,这个事情怎么办呢?这个问题之所以会产生,是因为我们现在的制度不完善,资源税改革就不到位,我觉得解决这个问题还要进一步改革资源税等等这套制度。另外还有,垄断行业怎么办,垄断行业的利润怎么分配,这些方面要靠制度,制度之外还有一个监督问题。

 

凤凰网:刚才已经谈到所谓“白手套”的问题,还有权力交易的问题,但是国企掌握着资源,效率和效果并不是特别高,一个简单例子就是说,中石油它本身有一个开采枯竭的油井向民资转让的项目,在中石油手里的时候,他说这个东西已经开采枯竭了,但是当把它转到利益相关方手里时,每一口油井都能赚钱,就是说从市场效率上来讲,是不是说这种“白手套”的存在,或者说是腐败经济的存在,反倒是在垄断经济领域里边开了一个效率的口子?

 

王小鲁:刚才你说到的那个例子,比如说一个国有的油田,或者一个国有的矿山,在转让给私人企业的过程中间包含了非常巨大的利益输送,这种情况当然它是官商勾结的一个典型的例子。但是解决这个问题,是不是把这个人抓起来,这个事情就解决了?你怎么杜绝以后发生这种问题?这个就要靠制度。比如说资产转让的过程,如果是有一套制度来保证它是公开的、透明的、制度化的,可以在市场上搞招标、搞拍卖,是完全面向全社会的,这个问题很大程度上可以避免。所以,在反腐的同时,在打击这种官商勾结带来腐败的同时,还必须推进制度改革,就是怎么做到公开、透明,在制度上怎么做到让社会公众来监督权力的运行,我觉得未来的改革主要应该是这个方向。

 

凤凰网:您说的这个非常有道理,但是在操作中,权力跟财富之间通过潜规则的方式发生化学反应是一个比较正常的现象,把这两个东西实现一个完全脱离,是不是这个问题就解决了?还是说我们应该把国企这种资源垄断的权力直接消灭掉,让它进入市场?

 

王小鲁:我觉得好像倒不能这么看,第一国企可以转化为民企,民企可以转化为国企,这个在市场上,如果是一个开放的市场、竞争的市场,这种资源的再分配应该是可以进行的,就是你不能人为地设置一道墙,资源之间不能流动,很难做到这一点。既然是市场,要允许资源重新配置,而且市场上也不能说国企一概不要,都变成民企,有些领域可能还要允许国企存在,国企还能够发挥某种作用。关键就是说,在这个资源配置过程中间怎么做到公开、公平、公正,这个过程我觉得是要靠制度。

 

第一,如果官员的自由裁量权非常大,可以决定这个油田给谁,可以决定这个矿山给谁,几乎可以确定这中间就包含了很多的不公平的因素。如果说这套制度本身能够建立起来,就是减少官员的自由裁量权,靠制度来决定资源的分配。

 

比如说国有资源的转让,一定要靠一个公开的市场来进行,要有招标,要有拍卖,而且必须是一个制度化的,有一套明确的程序,而且大家都能看得到,让老百姓都能够看得到,都能够监督,一旦中间发生了问题,可以发现问题,可以追究责任。

 

王小鲁:刚才说国企已经变成了腐败的重灾区,我觉得这样判断不为过,现在国企存在的腐败问题确实非常严重,也有一种说法,认为既然是这样,那把国企都私有化,问题就解决了。我觉得这个看法过于简单,为什么?举个例子就是俄罗斯上世纪90年代休克疗法时,几乎一夜之间把国有企业全部私有化,原来国家垄断的石油都给了私人,也是一夜之间造就了很多私人寡头。

 

实际上他解决没解决公平问题?没解决,私有化以后的石油,仍然不是一个完全竞争的部门,仍是一个垄断部门,只不过从原来的国家垄断变成了私人垄断,而且这个转换过程是非常不公平的过程,等于把国有资产通过钱权交易白送给一些人了,这个过程本身是不公平的。

 

而且这个过程结束以后,仍然维持了不公平,因为他们把持了原来国家的石油资源,垄断了这部分财富,不公平还会延续下去。所以在我看来,在这些领域里要解决的恐怕不是一个简单的私有化问题,而是石油资源怎么管理、收益分配给谁的问题,无论是国有垄断还是私人垄断都要解决这个问题。现在世界上的石油行业恐怕都是垄断性的,不是国家垄断就是私人垄断。私人垄断也可以,国家也可以管起来,就是靠制度来管,国有垄断和私人垄断都可以管,这个管法就是要通过制度,比如靠税收制度把资源性收益还给老百姓,就解决了这个问题。资源开发可以由国有企业来经营,也可以由私人企业来经营,但是你拿到的是正常的经营收益,资源性的收益应该还给老百姓,比如说靠资源税,把这个资源收益的主要部分还给老百姓,变成公共收益,然后公共收益定向用于公共服务,或者用于社会保障。我觉得需要有这么一套制度。

 

凤凰网:刚才王涌老师提的这个方向是淡马锡模式,还是说美国模式,还是其他欧洲国际经验的借鉴,或者已知这种模式,您觉得改革方向是哪一种?您觉得什么模式比较合适?

 

王小鲁:我觉得还是要开放的、公平的市场经济,然后在政治上进行渐进式的改革,加强民主的监督,把制度设计得更加完善,更加规范。比如现在网络反腐,实际上可以借鉴国外的一些经验,就是通过各种各样的政治的、利益的互相制约的方式,经济方面就是市场的制约和对政府的监督管理,这些都有很成熟的经验,不一定要局限于哪一个模式,比如美国的、英国的、法国的或者什么的,还是应该走中国自己的路,但是在具体问题上可以借鉴别人好的经验,最后综合成中国特色的一种制度设计,我觉得这个是可行的。

 

凤凰网:面对庞大的权贵集团,如何去实现您刚才提到的一个合理的、公平的,有效率的市场经济?

 

王小鲁:我说说我的看法,刚才两位讲的大部分我都赞成,我觉得中国过去30多年的经验,最重要的有这么两条,第一条就是改革开放以后逐渐形成了竞争性的市场,这套制度比过去由国家垄断,由国家政权来统管一切的那样一个经济体制要有效率得多。所以用竞争性的市场来代替国家垄断,是一个决定性的改革。从过去30多年的发展能够看得到,蛋糕确实是做大了。而且这个变化是翻天覆地的,中国从人均两百美元的水平变到现在人均六千美元的水平,从过去低收入国家变到现在的中等收入国家,总体规模超过了很多国家。大家都看得到,功劳来自竞争性的市场。

但是另外一方面,这三十年的经验,也给我们一个很深刻的教训,就是没有监督的权力很可能带来严重的腐败,很可能对全社会造成重大的威胁。所以现在就面临这么一个十字路口,如果不解决这个问题,那改革三十年的成功可能就维持不下去了,这条路可能就走不下去了,接下来中国高速增长可能都不能保证了,也可能很快就掉到中等收入陷阱里去了。然后社会迅速两极分化,整个社会可能面临拉美国家上世纪后半期的那种情况。一些权势集团、既得利益集团把持经济,而且和权力相结合,贫富两极分化的情况很可能会更严重。这种情况很可能会带来重大的社会动荡,所以我觉得中国现在就面临这么一个十字路口。

 

那如何解决这个问题?对老百姓来讲,最符合大部分老百姓利益的是,在发展过程中间推动体制改革,实现体制转轨,落实民主和法治,建立一个在市场竞争基础上更大范围的民主,更严格的法治,形成一个法治国家、民主国家,至于这个模式,不必是美国模式,也不必是新加坡模式,中国可以走自己的路,而且因为中国有自己的民族特点,历史的渊源,必然会形成和其他很多国家不一样的特征,既有共同性,又有区别,但一定会有自己特点的。

 

而且现在世界上的市场经济也不是同一个模式,比如美国和西欧就有很多不一样,西欧和北欧又有很多不一样。这些不同的模式各自有它的优点,也都有它的问题。我们在改革中间能不能尽可能地学他们好的东西,不学坏的东西?当然一点坏也不要,可能也做不到。但是总比机械地照搬某一个模式要好,这方面有一个教训,就是前苏联90年代的改革,我觉得是不成功的,休克疗法给社会造成了很大的负面影响,重大的社会动荡、GDP大幅度的下降,掉了几乎一半,使得老百姓受了很多苦。

 

而且这个过程中,特别是私有化过程中,其实有很多不公平的财产再分配。希望这些能够在我们的改革中避免,通过一个相对平缓的,一步一步往前走的改革途径,在我看来是可能的。比如说,过去经济改革走了一条渐进式的道路,尽管经济改革还不彻底,但是一些决定性的改革步骤是走过来了。政治体制改革、社会体制的改革有没有可能渐进?我认为当然有可能渐进。渐进不是不走,不是拿渐进做幌子,不是实际上根本就不想改。要想真的解决中国社会面临的问题,必须实实在在地改革,但是这个改革是可以一步一步走的,可以渐进的,可以一步一步推进,缓慢地解决一个一个问题,逐渐地建立一个民主的社会、法治的社会、公平竞争的社会。

 

比如经济方面,财税体制改革我觉得可以先走,解决一些现在最迫切的问题,比如资源分配不公平、财政体制存在的漏洞、土地制度改革、社会保障问题,现在还有户籍制度改革,这些都可以一步一步做起来。涉及到政府行政管理体制改革可也以做起来,而且我认为行政管理体制改革,就是政治体制改革的第一步。

 

改革行政管理体制实际上就是改革政治体制,只不过不是要一步到位,而是一步一步地做,先把规矩建立起来,先让体制更透明,运作起来更规矩,更规范化,有了规范就能够让老百姓监督,让大家都能看得到你在干什么。干得对不对也有个标准可以参照,干的不对可以举报,可以通过某些渠道来发表意见,逐渐地做到这一点,就是朝最终的民主和法治社会前进。我觉得顺着这条路一步一步走下去,完全可能避免社会重大的动荡,在这个前提下,同时保证社会发展、推进改革,实现社会的转型。

 

 



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